قراءة قانونية حول التشريع الضريبي بفلسطين

قراءة قانونية حول التشريع الضريبي بفلسطين

دور التشريع الضريبي بتحقيق اهداف السياسة المالية الفلسطينية بقلم : محمد محمود حوسو. مدقق حسابات قانوني لتحديد دور التشريع الضريبي في تنفيذ اهداف السياسة المالية الفلسطينية لا بد لنا ان نتفهم ماهية النظام الضريبي المطبق في اراضي السلطة الوطنية الفلسطينية ثم نجيب على التساؤلات التالية :
1- اين موقع السياسة الضريبية في السياسة المالية الفلسطينية ?
2- ما هي اهداف السياسة الضريبية الفلسطينية ?

ماهية النظام الضريبي :

ويمكن ان ينظر الى مفهوم النظام الضريبي بمفهومين هما :1- المفهوم الواسع . 2- المفهوم الضيق .

المفهوم الواسع للنظام الضريبي :
يمثل النظام الضريبي مجموعة العناصر الأيديولوجية والاقتصادية والفنية التي يؤدي تراكبها وتشابك عناصرها الى كيان ضريبي معين يقرر من المجلس التشريعي للدولة بشكل يتفق وظروف سياسة الدولة ونظرتها الفلسفية في تخطيط اقتصادها (حر او مخطط ) بهدف تحقيق اهدافها الاقتصادية والاجتماعية والسياسية .
ولما كانت ملامح النظام الضريبي تختلف من دولة الى اخرى ومن مجتمع الى اخر حسب مفهوم السلطة الحاكمة في الدولة واتجاه المشرعين فيها فقد اختار الشعب الفلسطينى بقيادته الحاكمة الاخذ باسلوب الاقتصاد الحر كمنهج واسلوب عمل في رسم سياساته المالية وخاصة السياسة المالية التي تشكل الضرائب حجر الزاوية فيها .

المفهوم الضيق للنظام الضريبي :
فهو يمثل النظام الذي ينظم حقوق وامتيازات الادارة الضريبية من حيث مباشرتها في تطبيق القانون الضريبي من خلال مراحل العملية الضريبية المتمثلة في الربط والتحصيل .
ويقوم هذا المفهوم على ما يلي :-
1- ان القانون مفروض من شخص عام معنوي .
2- ان اساس القانون هو السلطة المطلقة للدولة .
3- ان حصيلة الضرائب تستخدم لتحقيق المنفعة العامة .

وأيا كان المفهوم المتبنى من الدولة او المشرع ، فان فقهاء المالية العامة يرون ان دفع الضريبة ينبني على اساس العلاقة بين الدولة والافراد والتزام كل منهم قبل الاخر ، وبالتالي فانهم يحصرون فكرهم في نظريتين هما :
1- النظرية التعاقدية، او نظرية المنفعة .
2- نظرية سيادة الدولة ، او نظرية التضامن الاجتماعي .

والملاحظ ان المشرع الفلسطيني لم يأخذ بنظرية واحدة وانما اخذ بخليط من النظريتين كما هو واضح في مشروع قانون ضريبة الدخل المعروض على المجلس التشريعي . ويتفق الباحث مع هذا التوجه الا انه يرى انه وان كان الاصل هو مشروعية اعمال الادارة الضريبية الا ان مخالفة الشرعية يؤدي الى بطلان التصرف المخالف للقانون الضريبي باعتبار ان قرار الادارة الضريبية المتمثلة بقرارات التقدير هي قرارات ادارية(1) . وهذا ما يدعوني ال تبيان مفهوم الشرعية الضريبية وضرورة تقيد الادارة الضريبية بهذه الشرعية .

التزام الادارة الضريبية بالشرعية الضريبية :
يقصد بالشرعية بشكل عام سيادة حكم القانون(2) . او مبدأ الخضوع للقانون . وترتيبا على هذا التعريف فانه يتعين على الهيئات العامة بما فيها الادارة الضريبية ان تكون قراراتها النهائية صحيحة وصادرة بناء على قانون وطبقا له . ومخالفة اعمال الادارة لاحكام القانون بمعناه الضيق او الواسع يجعل منها اعمالا غير مشروعة ، ويكون لكل ذي شأن الحق في طلب الغائها ووقف تنفيذها فضلا عن حق تعويض الاضرار التي تسببها (3).

والشرعية الضريبية بشكل خاص هي التزام الادارة الضريبية بشقيها الضريبية المباشرة والضريبة الغير مباشرة بالقانون الضريبي ، أي لا يجوز للادارة الضريبية أن تاتي عملا ماديا او قانونيا الا اذا كانت مجرد تنفيذ او تطبيق لقاعدة تشريعية عامة قبل مباشرة التصرف . فلا يكفي أن يكون عمل الادارة او تصرفها غير مخالف للقانون وانما يجب ان يكون مستندا ومبنيا على قاعدة قانونية قائمة تجيزه حتى يكون مشروعا(1) . ويؤكد شراح القانون العام ان مبدأ الشرعية لا يعني مجرد خضوع الدولة للقانون بمعناه الضيق ، ولكنه يعني خضوعها لكل قاعدة قانونية ملزمة ايا كان مصدرها (2). ولذلك فان القضاء والفقه كلاهما مستقر على انه يوجد بجانب مصادر التشريع قانون اخر غير مكتوب مصدره المبادئ العامة للقانون وقواعد العدالة ، وهذا يلزم السلطات العامة (بما فيها الادارة الضريبية ) العمل به طالما لم يرد في القانون الوضعي ما يلغيه او يعطل نفاذه (3). ومن امثلة المبادئ القانونية العامة مبدأ المساواة ، أي ان يوجد قواعد مشرعة او لوائح تنفيذية او تعليمات ادارية بشكل يوجد تطبيقا لهذه المبادئ حتى ولو لم ينص عليها المشرع الضريبي ، بمعنى ان يستطيع المكلف ايا كان شكله القانوني ان يتساوى لاغراض الضرائب امام القانون وأمام جهات التقدير ، بالاضافة الى مبدأ حق الدفاع وضمان حقوق المكلفين ، ويتمنى الباحث ان يستطيع المكلف او المشتغل ان يعلن عن فحوى شكواه واحتجاجه على الضرائب المفروضة دونما استناد الى نص قانوني . وأن لا يكون مأمور التقدير خصما للمكلف بمجرد عدم الاتفاق على التقديرات ، وأن تتاح للمكلف الفرصة لتقديم بياناته واعتراضاته لجهات موجودة وفاعلة . وجميع هذه المبادئ تمليها قواعد العدالة الضريبية والعدالة القانونية (4). والا كيف نفسر موافقة المكلف نتيجة لجهله بالمبادئ القانونية توقيعه على محضر التقدير الذي أنشأه المقدر وأبلغه للمكلف ان هذا في صالحه . علما ان دافع المقدر هنا رغبته في زيادة الحصيلة النقدية للدولة ، او كيف نفسر قبول المكلف المغالاة في التقدير من قبل المقدر مع انه يعرف انه مظلوم سوى ان هناك ايرادات اخرى مخفاة ولم يستطع المقدر الوصول اليها ، فالغبن هنا حاصل سواء للدولة او المكلف . وبالتالي ما هو الحل بالنسبة لمثل هذه الحالات ?

والحل برأي الباحث في ايجاد جهات قانونية ينشئها المشرع سواء بالقانون او بلوائح تفسيرية تضعها الادارة الضريبية تحقيقا للشرعية الضريبية . والسؤال الاخر ، ما هي الضوابط التي يمكن ان تحد من المغالاة في قرارات التقدير في حالات الفطنة والدراية ?
سبق ان بينت ان القانون اجاز للمقدر / او المأمور الفاحص ان يستعمل فطنته ودرايته في التقدير في حالة عدم الاقتناع بدفاتر المكلف او في حالة عدم قيام المكلف بالالتزام وتقديم كشوفات حسب الاصول . ولكن لم يبين القانون الضريبي ولا اللوائح والتعليمات الادارية مدى السلطة الممنوحة للمقدر بالتقدير بطريق الفطنة والدراية ، مما أنشأ مشكلة ضريبية في الواقع العملي ليس فقط للمكلف وانما ايضا للادارة الضريبية . فالمكلف الذي شعر ان التقديرات المفروضة عليه مغالى فيها ، رفض هذه التقديرات ولجأ الى مختلف الطرق القانونية والادارية والقضائية في الاعتراض على قرارات المقدر مما زاد في أتساع الفجوة الضريبية الموجودة اصلا بين المكلف والادارة الضريبية ،وخفض حصيلة الدولة من تحصيلات الضرائب باللجوء الى المحاكم او الى اية طرق اخرى تتناسب وفهمه لعدم دفع المستحقات الضريبية . والمكلف الذي أعجبته التقديرات ولو انه مبالغ فيها ، ولكنها اتفقت واهوائه، وافق عليها خوفا من فتح باب الاستفسار والمتابعة والبحث عن المصادر الاخرى ، وخير مثال عملي على مثل هذه الحالات قيام بعض مدراء الدوائر بالغاء الاعادات الضريبية مقابل ما يسموه بتنظيف الملف الضريبى ، ويرى الباحث ان هذا التصرف لا يلم عن خبرة ضريبية، بالاضافة انه يخلق الشكوك حول هذه التصرفات من قبل المقدر الضريبي ، وكذلك دفع المشتغلين الى التهريب الضريبي والحصول عل فواتير ضريبية (مقاصة) فقط بقصد تجميعها وتقديمها لللاعادة في الاوقات التي يحتاج فيه المكلف الى منفعة ضريبية، اما في الحالات الاخرى فلا تقدم الى الضريبة . ومن ناحية اخرى فان المغالاة في التقديرات اربكت الادارة الضريبية في متابعة هذه التقديرات لاسباب كثيرة اسوق منها على سبيل المثال وليس الحصر ما يلي :

1- عدم وجود محاكم ضريبية اصلا في اراضي السلطة الفلسطينية لمتابعة مثل هذا النوع من التنازع الضريبي .
2- عدم فعالية اللجان الضريبية الادارية المكلفة بمتابعة المعارضات والاعتراضات كما في ضريبة القيمة المضافة .
3- المغالاة الغير مدروسة في عمل التقديرات كما في الحملة التي تمت لمناشير الحجر .
4- غياب الرقابة المركزية ، بل تهميش دورها قي الرقابة على عمل المكاتب الاقليمية .

لكل هذه الاسباب وغيرها ضاعت الشرعية الضريبية ليس فقط لعدم وجود نصوص تشريعية تعالج ما سبق ان اشرت اليه في التقدير وانما لسوء الادارة الضريبية وعدم الالتزام ليس فقط بالنسبة للمكلف الضريبي وانما ايضا للمقدر الضريبي ، والنتيجة هي ضياع حق الدولة في المطالبة بالمبالغ المستحقة للقضايا القائمة والتي يمكن ان تربحها الادارة الضريبية فيما لو تم دراستها الدراسات الضريبية اللازمة (1) . والسبب برأي الباحث ان المقدر اعتمادا منه على دعم الادارة الضريبية له بأنه يمتلك السلطة التقديرية الواسعة التي هي من ضمن نظريات الامتياز الممنوحة للادارة الضريبية وخصوصا في ضريبة القيمة المضافة قد ساعدت سواء بحسن نية او بسوء نية الى المغالاة والشطط .

ولما كانت السلطة المقيدة هي النظام او الاسلوب التشريعي المثالي الملائم لحماية حقوق الافراد وحرياتهم لانه يحدد دائرة وحدود اختصاصات الادارة الضريبية تحديدا دقيقا يحول بينها وبين التعسف او التحكم ، اصبحت السلطة التقديرية اداة تعسف وتحكم بالتقديرات من قبل المقدرين .وفي نفس الوقت لا يمكن ان يكون المقدر آلة صماء يطبق القواعد القانونية من غير حرية ومرونة ، وبالتالي فان الاقتصار على السلطة المقيدة هو ايضا امرا غير مرغوب فيه ، ويرى الباحث ان المزج بين السلطتين التقديرية والمقيدة هو الحل الامثل مع مراعاة ما يلي :

1- الالتزام بنصوص القانون الضريبي في حالة وضوح النص ، مع التزام المقدر بالنصوص القانونية كما هي دونما اجتهاد ، لان الاجتهاد والتوسع في التفسير ليس مطلوبا من المقدر وانما مطلوب من المشرع فقط وفقا للمبدأ القائل ، لا ضريبة الا بنص ولا عقوبة الا بنص.
2- اعطاء المقدر فرصة القدرة على الاختيار بين البدائل من خلال استعمال اساليب الفحص الضريبي التي تم طرحها في هذا البحث ، والتوصل الى الحقائق الموضوعية والابتعاد عن طريق المماحكة بكل الوسائل .
3- عدم اعطاء المقدر حق الامتناع عن قبول او رفض الكشوف الا بمادة قانونية مشرعة وبعد القيام بمراحل الفحص الحقيقي ، ومواجهة المكلف بمواطن الخطأ او الانحراف، والتوجيه ان امكن في المراحل الاولى من النزاع .
4- التعامل مع المكلفين او المشتغلين بقاعدة حسن النية وليس العكس ، وان الاصل في الضريبة هو براءة الذمة وليس المديونية عملا بالمبدأ الدستوري
" لا ضريبة الا بنص ولا اعفاء الا بنص ."
5- منع المقدرين او الفاحصين من عمل التسويات الضريبية ، وانما اللجوء الى اسلوب التصالح الضريبي وفقا للاجراءات القانونية المقررة في مرحلة التقدير الاولي، وقبل التحول الى المرحلة القضائية .
6- التقيد والالتزام بالنتائج التى رتبها وجود ذاتية مستقلة للقانون الضريبي (1).

واخلص الى نتيجة مفادها ان النظام الضريبي باعتباره أحد الادوات الرئيسية للسياسة المالية سوف يحقق اهداف الضريبة بشكل عام اذا ما احسن استخدامه ضمن قواعد الشرعية الضريبية ، وضمن نظام رقابي فعال يتابع وعن كثب تصرفات الافراد والمكلفين وموظفي الضرائب بشكل عام ، وبوصول المشرع الى اقتناعات فلسفية قائمة على ما يلي :
1- قانون ضريبي مستقر .
2- سياسة ضريبية متجانسة ومتوازنة تراعى فيها كل القواعد الفنية للضريبة والمتمثلة في :

أ- قاعدة العدالة . ب- قاعدة اليقين . ج- قاعدة الملائمة . د- قاعدة الاقتصاد .
ه- قاعدة المرونة .
3- جهاز ضريبي على قدر كاف من الكفاءة، يتولى التشريع وتنفيذ السياسات على مبدأ الشرعية القانونية الضريبية وعلى مبدأ مشروعية التنفيذ .
4- وجود تشريعات ضريبية واضحة المعالم والنصوص ونابعة من ظروف وخصوصية الاقتصاد الفلسطيني .

والسؤال المطروح ? 1- هل التشريعات الضريبية المطبقة حاليا في اراضي السلطة الفلسطينية تلبي طموحات المكلفين والمشتغلين والمستثمرين ?
2- هل التشريعات الضريبية الحالية عائق في الانتماء الضريبي الفلسطيني ?
وبالاجابة على التساؤلات المطروحة اعلاه نستطيع ان نبين اهمية دور التشريع الضريبي وتأثيره في رسم السياسة المالية الفلسطينية .

اما بالنسبة لاجابة السؤال الاول ، فالاجابة طبعا بالنفي :
ذلك ان المستثمر سواء اكان محليا او اجنبيا لا يقتنع بحسن النوايا التي تعكس نصوص القانون ، بقدر ما يهمه ترجمة القانون الى افعال على ايدي سلطة تنفيذية مؤهلة، وأمينة ، وحريصة على ادارة الموارد الاقتصادية ، في نفس الوقت الذي تعمل فيه على تطوير النظام القانوني لادارة الضرائب لتشجيع المستثمر على المخاطرة . وهذا مع الاسف لم نجده فى الادارة الضريبية القائمة على ادارة الضرائب خلال فترة العشر سنوات السابقة ، بل على العكس فان تصرفات الادارة العليا للضرائب اثبتت عدم مصداقيتها سواء من الناحية العلمية او من الناحية التطبيقية . والدليل على ذلك هو عدم اهتمامها بتفعيل القانون الضريبي ليتماشى مع خصوصية الاقتصاد الفلسطيني . ففي ادارة الضرائب غير المباشرة والتي تمثل ايراداتها ثلاثة ارباع الميزانية لم يحصل أي تغيير في السياسات الضرائبية ، بل على العكس من ذلك زاد حماس الموظفين في مخالفة الشرعية الضريبية تحت مسميات لا تدل الا على قصر النظر وعدم العلمية في تطبيق نصوص القانون الضريبي بدعم من الادارة الضريبية العليا .
ولما كانت التشريعات القانونية هي الاداة التي تعبر بها الدولة عن سياساتها الاقتصادية والاجتماعية ، ولما كان القانون الضريبي هو احد القوانين الرئيسية ضمن سلسلة التشريعات القانونية الصادرة عن المجلس التشريعي اصبح من الواجب على السلطة التشريعية العمل وبسرعة على تغيير القوانين الضريبية المطبقة في اراضي السلطة الفلسطينية ، واصبح واجبا على السلطة التنفيذية ممثلة في وزارة المالية ان تخلق جهازا ضريبيا قادرا على ادارة الضرائب بعلمية ومنهجية ، وان تحقق امال المكلفين والمستثمرين عن طريق :-

1- خلق مناخ اقتصادي وسياسي وقانوني ملائم للاستثمار .
2- العمل على ايجاد الامن والامان للمستثمرين ورجال الاعمال ،واقناعهم ان ارباحهم ستعود عليهم ولا تشكل عبئا عليهم .
3- الحماية القانونية للاستثمارات .
4- العمل على استقرار النظام المالي، وخاصة النظام الضريبي .
5- العمل عل عدم وجود قيود على اعادة تصدير المال المستثمر، وتحويل ارباحه الى الخارج بالحدود التي لاتؤثر على الاقتصاد الفلسطيني .
6- الانفتاح على البنوك بسياسة ضريبية مرنة تساعده على الخروج من تعقيدات القوانين الضريبية اسوة بما هو معمول به في الدول المجاورة والمنافسة للاقتصاد الفلسطيني ، لانه حسب القاعدة الدارجة في اللغة الاقتصادية :
" لا تنمية بغير بنوك ، ولا بنوك بغير تنمية ."
7- الاصلاح الفوري للادارة الضريبية وخاصة ضريبة الجمارك والمكوس سواء على الصعيد القانوني او على الصعيد الاداري .
8- تشكيل لجنة ادارية نقية ، وحيادية ،وفنية ، لمتابعة التحقيق في الفساد الاداري المتحقق في الادارة الضريبية ، ودراسة اسباب التقصير في عدم تفعيل بعض القضايا المهمة والتي ينظر اليها المشتغل كجزء من ضمانات الحقوق المتعلقة به مثل عدم انشاء نظام المعارضة وكذلك نظام الاعتراض في ضريبة القيمة المضافة .